UNIDAD II.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
DEFINICIÓN DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Procedimiento Administrativo: Es una pluralidad de actos jurídicamente regulados a
priori, que guardan entre sí una relación de coordinación o concurrencia, de
modo que cada uno de ellos sean un presupuesto de validez de los posteriores,
excluido el último, y estos a su vez, condición de la eficacia de los
anteriores, exceptuando el primero de ellos.
Debe existir un nexo recíproco entre los actos que
integran el procedimiento, en virtud que
ellos constituyen las formalidades, los trámites y los requisitos.
El término procedimiento
usado en LOPA, significa que existe un conjunto determinado de prescripciones
legales que deben observarse en el curso de la tramitación de una solicitud o
recurso administrativo.
NATURALEZA JURÍDICA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Teorías.
a)
Procedimiento como conjunto
de actos.
Sostiene que el
Procedimiento consiste en una sucesión de actos, de diversas naturaleza y
función, cumplidos por uno o mas sujetos ú órganos pero dirigidos a la consecución de un mismo fin. Es en
consecuencia una serie de actos de distinto alcance y contenido-actos de
trámite- en la búsqueda de la obtención de un acto final-acto definitivo
principal- que contiene la voluntad de la administración.
b)
Procedimientos como serie de tiempos.
Esta tesis sostiene que el
procedimiento administrativo no esta integrado por una serie de actos, sino por
una serie de tiempos, es decir, que se refiere a un conjunto de actividades que
se cumplen en una serie de tiempos o de momentos, en los que se producen uno o
varios actos
c) Procedimientos
como serie de actos y de fases.
Esta tesis entiende el
procedimiento administrativo como una serie de actos que se deben cumplir en
determinado momentos o fases.
ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA
LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1)
Ámbito Subjetivo:
a)
Administración Pública Nacional Central, Descentralizada y con autonomía
Funcional.
b)
Administraciones Públicas Estadales y Municipales, centrales o
descentralizadas.
2)
Ámbito Material:
a)
Procedimiento Administrativo Constitutivo
b)
Recursos Administrativos
c)
Procedimientos Administrativos Especiales (establecidos en leyes
especiales)
3)
Ámbito Funcional: Función o actividad administrativa.
SUJETOS EN LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
A)
Administración Pública y el administrado o interesado, donde la primera
actúa como juez y parte.
B)
Existen dos o más administrados entre sí y la Administración Pública
asume un papel arbitral.
En relación a la ADMINISTRACIÓN, debemos analizar
tres elementos: i) El órgano
Administrativo, ii) El Titular del
Órgano y iii) La competencia.
En relación al primero, la
doctrina ha señalado que el órgano es el instrumento jurídico de actuación de los
entes personificados, lo que significa que es a través de ellos que la administración manifiestan su
voluntad, el órgano íntegra una persona jurídica, pero no es persona jurídica, no es sujeto de derecho y no se puede
confundir con la persona física que lo representa, quien es su titular.
El titular del órgano
administrativo, constituye el elemento subjetivo de éste, quien no es más que
la persona física que realiza en nombre del órgano o ente público las funciones
que les tiene atribuidas, en virtud del reparto de competencias legales, y cuya
declaración de voluntad se imputa al órgano administrativo.
Y por último la
competencia. Que significa que el funcionario que emite el acto debe tener la
capacidad jurídica para hacerlo, esa capacidad jurídica no es más que lo que
conocemos como competencia.
1) CONCEPTO.
La competencia es la
formula organizativa más importante y que el Profesor BREWER CARIAS, ha
definido como el conjunto de facultades, de poderes, y de atribuciones que le
han sido legalmente asignadas –a los órganos de la administración- para actuar en sus relaciones con los otros
órganos del Estado y con los particulares, en virtud de lo cual la competencia
es la aptitud que tiene un órgano para actuar, que no solamente concede la
facultad de actuar, sino que también
constituye una obligación y un límite dentro del cual puede actuar el
órgano, es decir, la competencia posee una doble característica , es atributiva
de facultades pero también es limitativa. La competencia es el elemento que
define cual es la esfera de potestad pública que la ley le asigna a cada órgano
administrativo, de tal manera que la determinación de la competencia
administrativa supone, en primer lugar, establecer si a un órgano se le ha
asignado determinada potestad administrativa, y en segundo lugar, en qué medida
o cuál es el quantum de esa asignación.
La Ley Orgánica de la Administración Pública consagra el Principio de la
Competencia, en su artículo 26, que reza: “Toda
competencia otorgada a los órganos y entes de la Administración Pública será de
obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y
procedimientos establecidos legalmente; será irrenunciable, indelegable,
improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos
expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad
realizada por un órgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien
carece de autoridad pública es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes.”
2.- CARACTERÍSTICAS.
2.1.-
Improrrogable e Irrenunciable. En
virtud de que la competencia es atribuida o asignada al órgano o ente mediante
una norma jurídica, ni este ni los particulares pueden transferirla o
prorrogarla, salvo las excepciones que estudiaremos más adelante. Tampoco el titular
del órgano puede renunciar as u ejercicio, puesto que la asignación de
competencia tiene como finalidad esencial la tutela del interés público, de
allí que de admitirse su renuncia quedaría sin protección el aludido interés.
(Excepciones: Descentralización (político territorial y funcional), Delegación
(intersubjetiva e interorgánica); Desconcentración Administrativa, Delegación
de Firma, Avocación)
2.2.-
Es Obligatoria. El órgano o ente al
cual se le atribuye la competencia está obligado a ejercerla, so pena de
incurrir en una infracción legal y así lo consagra el artículo 26 de la LOAP.
2.3.-
La competencia es la excepción y la
incompetencia la regla. Esta características se deriva como contraposición
al principio del derecho privado que postula que “la capacidad es la regla y la
incapacidad la excepción” y obedece a que la competencia es derecho estricto, y
en consecuencia, siempre debe estar prevista en una norma legal expresa y su
falta de consagración equivale a su inexistencia.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
(ARTÍCULO 137 CNRBV)
Artículo 137: “Esta Constitución y la Ley definen las atribuciones
de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las
actividades que realicen.”
FUNDAMENTO LEGAL (ARTÍCULOS 26 Y 27 LOAP)
Decreto
N° 1.424
Gaceta Oficial Extraordinaria: 6.147de fecha 17 de
noviembre de 2014
Artículo 26: “Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la
Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las
condiciones, limites y procedimientos establecidos; será irrenunciable,
indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo
los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos.
Toda actividad realizada por un órgano o ente
manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pública,
es nula y sus efectos se tendrán por
inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la
ley, sin que le sirva de excusa órdenes superiores.”
El único aparte de este artículo, consagra, por una
parte la regla de nulidad de los actos dictados por órganos manifiestamente
incompetentes, como un vicio que origine la nulidad absoluta del acto, cuando
indica que se tendrán como inexistentes.
Artículo 27: “En el caso que una disposición legal o
administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública, sin
especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que
corresponde al órgano ente con
competencia en razón de la materia.
En el caso que una disposición legal o administrativa
otorgue una competencia a un órgano o ente de la Administración Pública sin
determinar la unidad administrativa competente, se entenderá que su ejercicio
corresponde a la unidad administrativa con competencia por razón de la materia
y el territorio.”
3) CLASIFICACIÓN DE LA
COMPETENCIA.
El
principio general es la competencia del órgano administrativo debe existir al
momento de formularse la petición administrativa o de interponerse el recurso administrativo,
en virtud de lo cual es necesario analizar la competencia desde sus diversas
modalidades:
3.1)
Por la materia:
Esta referida a que la organización debe estar en relación con los fines de la
persona jurídica concreta, cada órgano debe corresponder a un fin.
3.2)
Por el
territorio: Se refiere a la distribución en circunscripciones territoriales
dentro del ordenamiento jurídico.
3.3)
Por el grado: La
organización se íntegra verticalmente, culminando con un órgano supremo y por
debajo de él están los de rango inferior, y ello da lugar a una distribución
competencial estructurada piramidalmente y diferenciada por el grado que se
ocupe en la misma.
3.4)
Por el tiempo:
un determinado órgano puede tener una competencia sujeta a término.
3.5)
Concurrente:
suponen que varias competencias coinciden y convergen sobre el mismo objeto, varios órganos o entes tienen
competencias sobre el mismo objeto fin.
3.6)
Exclusiva:
Cuando esta atribuida y puede ser ejercida exclusivamente por un solo órgano.
El órgano conoce y excluye otra intervención orgánica.
En
relación al INTERESADO.
1)
El Administrado.
Es toda persona natural o jurídica, de derecho público y privado sujeto de
derecho que se encuentra en una relación de subordinación con la Administración Pública. Esta noción abarca dos clases de
administrados: i) Administrado
Simple, que son todos lo habitantes de un determinado territorio, alude a
cualquier persona y ii) Administrado
Cualificado, alude a quien vinculado al interés público por encontrarse inserto
en la organización administrativa (función pública, servicios públicos,
concesiones administrativas.
2)
El Interesado.
Es toda persona natural o jurídica, que ejecutando una pretensión de carácter
administrativo, inicie o promueva el procedimiento respectivo. Pueden haber
interesados que no sean parte en el procedimiento, porque el primero es toda
aquella persona a cuyo derecho o interés personal, legítimo y directo, pueda
afectar una decisión administrativa y por parte aquellos interesados que
intervienen en el procedimiento, ya sea iniciándolo , o por haber sido llamados
(art 48 LOPA), o por haberse apersonado (art 23 LOPA)
3)
Capacidad Jurídica. Es sinónimo de personalidad, pues implica la medida
de aptitud para ser titulares de derechos y obligaciones, o lo que es lo mismo,
ser sujeto activo o pasivo en las relaciones jurídicas. (art 24 LOPA)
4)
Legitimación Procedimental. Para que sea admisible la intervención de un
administrado en un procedimiento administrativo, no basa que tenga capacidad,
se exige una aptitud especial que se conoce como legitimación. Es una
habilitación legal para ejecutar el derecho o interés del cual se es titular en
el procedimiento administrativo, se trata entonces de un presupuesto procesal,
es decir, es un requisito para actuar en un procedimiento administrativo. La
legitimación, se traduce en la legitimidad del derecho subjetivo o interés
calificado correspondiente, que debe existir con antelación al procedimiento
administrativo. (art 22 LOPA).
5)
Derecho subjetivo frente a la Administración Pública, es cuando está se
enfrenta a un interés directo, individual y completamente protegido por el
ordenamiento jurídico, que habilita al administrado titular para exigir una
pretensión de carácter jurídico-administrativo, o lo que es lo mismo, lo que le
es debido.
6)
Existe interés legítimo, cuando se está en presencia de un interés individual
directamente vinculado al interés público y protegido por el ordenamiento
jurídico, es decir, eliminar lo que le perjudique.
7)
Interés directo,
cuando la anulación del acto supone un beneficio para el demandante, cuando de
prosperar la acción intentada se origine un beneficio a favor del accionante.[1]
FASES DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1)
Iniciación:
Puede comenzar de: A) Oficio, cuando la iniciativa procede de
la propia Administración pública y comienza con una decisión de la autoridad
administrativa competente, constituye un acto de trámite, que se podrá iniciar
por distintas causas: i) Por decisión del órgano competente por propia
iniciativa, ii) Por decisión del
órgano competente como consecuencia de la orden de la autoridad administrativa
superior y iii) En los casos
expresamente previstos en normas legales, por decisión del órgano competente
como consecuencia de una denuncia. B) A instancia de parte, mediante una
petición o solicitud presentada por el administrado, y que busca poner en
marcha el procedimiento administrativo ya establecido. (Art 48 LOPA)
2)
Sustanciación:
Es la fase que existe entre el inicio y la terminación del procedimiento
administrativo y en la que se realizan una serie de actuaciones destinadas a
ilustrar al órgano que ha de tomar la decisión sobre la cuestión planteada,
entre ellas están los alegatos, las pruebas y los informes.
3)
Terminación:
Es la decisión final del procedimiento y comprende el acto decisorio que pone
fin al procedimiento administrativo. Esa terminación puede ser normal (Art 60
LOPA), al emitirse el acto principal o definitivo contentivo de la decisión o
voluntad de la Administración; o anormal, por renuncia o desistimiento, por
transacción, por caducidad o perención del procedimiento o por el fallecimiento
del interesado legítimo.
I) FASE DE
INICIACIÓN.
La LOPA distingue los procedimientos administrativos
de acuerdo a como se inicien, en procedimientos de oficio y a solicitud de
parte interesada.
En los de oficio, es deber de la autoridad
administrativa competente o de su superior jerárquico, notificar a los
particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos pudieran resultar afectados, a los efectos que se hagan parte en el
procedimiento y puedan ejercer su derecho a la defensa.
El procedimiento iniciado a solicitud de parte
interesada, requiere obligatoriamente la solicitud o petición del particular,
persona natural o jurídica, que reúna la condición de interesado calificado, es
decir, que sea titular de una pretensión subjetiva concreta: un derecho
subjetivo típico, o un interés legítimo, personal y directo, susceptible de
obligar a la Administración al inicio del procedimiento, y a su correspondiente
sustanciación y decisión. En este caso si el escrito cumple con los requisitos
de ley, la Administración debe inicia r el procedimiento, pero en ningún caso
puede la Administración rechazar el escrito por omisiones o fallas en los
requisitos de admisibilidad, siendo su obligación advertir al peticionario de
los errores que contenga, para que los subsane.
En cualquier de las formas de inicio del
procedimiento, debe la Administración dictar un acto administrativo de inicio
del procedimiento.
De conformidad con el artículo 48 de la LOPA, cuando
el procedimiento administrativo se inicia de oficio, debe la Administración
cumplir con la llamada “audiencia del interesado”, que tiene como fin,
garantizarle al interesado el ejercicio a su derecho a la defensa de su
posición jurídica, en procedimientos que pudieran afectar su esfera jurídica
como lo es la imposición de una multa, rescisión de un contrato de concesión,
es decir, sus derechos subjetivos o a sus interese legítimos, personales y
directos, acto este -audiencia del interesado- que de no ser cumplido por la
Administración originaria de nulidad absoluta del acto resolutorio, de
conformidad con el artículo 49 constitucional, por violación al derecho a la
defensa.
En los casos en que el procedimiento administrativo se
inicie a solicitud de parte interesada, el escrito de solicitud o petición de
cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 49 de la LOPA, en caso
contrario, es decir, faltas u omisiones de los requisitos, la Administración
deberá notificar al presentante indicándole cuales son esas faltas u omisiones
observadas en su escrito para que en un plazo de quince (15) días hábiles las
subsane.[2]
EFECTOS DE LA
INICIACIÓN DELPROCEDIMIENTO.
Elaborado el acuerdo
de inicio por el órgano competente, o presentada la instancia del
particular interesado, el procedimiento se entiende iniciado a todos sus
efectos, a partir del día siguiente al del recibo de la solicitud del
interesado o de la notificación a éste, cuando se hubiera iniciado de oficio.
(Art 61 LOPA)
Una vez que el procedimiento haya sido iniciado, sin
importar, si fue de oficio o a solicitud de parte interesada, todo particular
cuyo derecho subjetivo o interés legítimo, personal y directo pueda resultar
afecto por las resultas del procedimiento, tiene el derecho a estar presente a
estar presente en la formación de los antecedentes de la voluntad
administrativa –acto administrativo- y de manera activa,, participación que se
fundamenta en el derecho a la defensa establecido en el artículo 49
constitucional, , que se manifiesta en el derecho del interesado a realizar los
actos de trámite referidos a su defensa y en el derecho de controlar los actos
de trámite que realiza la Administración y tengan incidencia sobre su posición
jurídica.
II) FASE DE
SUSTANCIACIÓN O INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Esta etapa es fundamental en todo procedimiento
administrativo, ya que en ella se deben realizar todos lo actos en virtud de
los cuales ha de determinarse, conocerse y comprobarse los datos –de hecho y de
derecho- sobre los que se va a fundamentar la resolución definitiva del
procedimiento.[3]
Todo procedimiento administrativo, tiene como objetivo
esencial determinar la existencia de los hechos sobre los cuales la
Administración pública deba pronunciarse en un determinado momento, pero para
poder pronunciarse no basta que tenga certeza de la existencia de las
circunstancias y elementos de hecho y de derecho que inician el procedimiento,
sino que es necesario que esas circunstancias y elementos consten formalmente
en un expediente en el que se pruebe la veracidad y legalidad de los supuestos
de la actuación administrativa, como para motivar y fundamentar la decisión.
DE LAS PRUEBAS
EN LA FASE DE SUSTANCIACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La prueba es la acción y el efecto de probar. En
materia administrativa, esta acción no es otra cosa que la actividad probatoria
desarrollada por la Administración, por los administrados o por los terceros,
destinada a llevar al expediente los elementos de juicio con lo que la
Administración ha de verificar la exactitud o inexactitud de las afirmaciones
sobre los hechos, que han de servir de fundamento a la resolución del
procedimiento. Para probar no es suficiente que se desarrolle la respectiva
actividad probatoria, sino que además, es necesario que ésta arroje resultados
positivos, es decir, que lleve al expediente elementos de juicio que demuestren
la veracidad o la falsedad de las afirmaciones, para convencer a la
Administración, incluso las aportadas por ella misma, porque es a ella a quien
hay que convencer y la que tiene que convencerse.[4]
No se prueban hechos, sino afirmaciones en relación a éstos. Para probar algo
es esencial la existencia de dos elementos: i) La existencia de un hecho, que tiene presencia en el mundo
exterior y del que se derivan consecuencias jurídica y ii) Las afirmaciones de quien o de quienes pretenden derivar de
ese hecho, efectos jurídico a favor o en contra.
En la etapa de sustanciación del procedimiento
administrativo, debemos distinguir tres actividades, a saber: i) La actividad de averiguación:
Mediante esta actividad tanto la Administración como los interesados llevan al
expediente los datos, de hecho y de
derecho, que servirán de fundamento a la decisión del procedimiento. ii) La actividad probatoria: La
prueba de los hechos no es otra cosa, que la determinación de su veracidad y
certeza. Consiste en establecer un claro e indestructible vínculo causal entre
un hecho o circunstancia de hecho, y la conducta –la acción u omisión- de
determinado sujeto, de tal vínculo (causa- efecto) depende la aplicación de
unas consecuencias jurídicas específicas. iii)
La actividad de calificación: La Administración debe contrastar los
hechos suficientemente probados en el expediente, con el presupuesto de hecho
de la norma atributiva de competencia, es la actividad de calificación o
valoración de los hechos, bajo la norma que sirve de fundamento a la actuación
administrativa. Cuando la Administración yerra en la calificación de los
hechos, el acto administrativo sufre del vicio de “falso supuesto”, causal de
nulidad absoluta del acto.[5]
El artículo 59 de la LOPA, establece el derecho que
tiene el interesado de acceso al expediente, y se considera como un presupuesto
del derecho a la prueba, por ser éste donde constan las actuaciones tanto del
interesado como de la Administración, de allí que si al interesado se le niega
el acceso al expediente, o se le niega la lectura de alguno de sus documentos,
se le causa una total absoluta indefensión, ya que tiene derecho a conocer las
pruebas que operan en su contra, a los fines de desvirtuar las afirmaciones de
la Administración. Además, el acto que resuelve el procedimiento debe estar
fundamentado en los hechos y en el derecho que consta en el expediente.
De conformidad con el artículo 58 de la LOPA, los
interesados tienen el derecho de emplear todos los medios de prueba lícitos. La
libertad probatorio consiste para el interesado en el derecho que tiene de
valerse de todos los medios de prueba establecidos en el ordenamiento
jurídico-positivo, así como de cualquier otro que no este expresamente
prohibido por la Ley y que considere conducente de us pretensiones. (Art 395
Código de Procedimiento Civil. Por otra parte el interesado tiene derecho a
presentar pruebas en cualquier momento de la sustanciación; hasta tanto no se
produzca la decisión final, puede el interesado llevar al expediente las
pruebas que considere relevante para la mejor defensa de su posición
jurídica.(Principio del formalismo moderado y de la flexibilidad
procedimental). El interesado tiene el derecho de adjuntar en el expediente
todos los escritos que considere necesarios para el esclarecimiento del asunto.
(Art 32 LOPA)
En el procedimiento administrativo, la carga de la
prueba le corresponde a la Administración, es así como le corresponde probar a
la Administración en cada actuación concreta, que disponía de una medida de
potestad expresamente atribuida por Ley para dictar ese acto (competencia), que
dicho poder lo ejerció de conformidad con el supuesto (causa) y que en
definitiva, tal poder se ha actuado para satisfacer el interés público previsto
en la norma.
Las pruebas en el Derecho Administrativo Procedimental
deben apreciarse conforme a la Sana
Crítica, que consiste en valorar las pruebas mediante una operación lógica
y razonada, es decir, que la autoridad administrativa que dicta el acto debe
motivar o razonar los elementos de hecho
y de derecho, sobre los cuales se fundamenta la decisión.
III) FASE DE
TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Es la etapa final del procedimiento, y consiste en el
acto decisorio que le pone fin al
procedimiento administrativo. En principio todo procedimiento
administrativo debería terminar de manera normal, mediante un acto principal o
definitivo que contiene la decisión del asunto planteado, sin embargo como ya
lo indicamos existen formas anómalas de terminación, como la perención y el
desistimiento, así como el silencio administrativo.
TERMINACIÓN NORMAL
DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento administrativo debe finalizar
mediante una resolución del órgano administrativo competente, contentiva de la
decisión que resuelva lo alegado, (acto principal o definitivo) tanto
inicialmente como en el procedimiento. (Art 60 LOPA). En principio los
procedimientos administrativos no pueden exceder de cuatro (4) meses, lapso en
el cual la administración debe tramitar y resolver los expedientes
administrativos y en casos excepcionales pueden durar máximo seis (6) meses.
TERMINACIÓN ANORMAL
DEL PROCEDIMIENTO.
1) Por desistimiento: El abandono esta referido única y exclusivamente al
concreto procedimiento, dejando intacto los eventuales derechos que puedan
asistir al interesado, y que este podrá ejercer, si le conviene, más adelante ,
en otro procedimiento, sus efectos son meramente procedimentales, se renuncia a
la instancia o petición.(Art 63 LOPA)
2)
Por renuncia:
Se refiere a los derechos mismos, de forma que ya no podrán ser ejercidos en un
futuro, se renuncia al derecho.
3)
Por perención del procedimiento: La perención es un hecho jurídico-administrativo,
-no un acto-, pues su eficacia no depende de la voluntad del administrado, sino
del transcurso del plazo señalado por la Ley. La paralización del procedimiento
debe ser imputable al interesado que inició el procedimiento y deberá la
administración señalarle al interesado de la paralización, indicándole la causa
de la misma, con la advertencia expresa de que si no remueve el obstáculo en el
plazo de dos meses, se producirá la perención.
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