Actos Administrativos

DERECHO ADMINISTRATIVO II

UNIDAD. I. ACTO ADMINISTRATIVO.-

DEFINICION: Se entiende por acto administrativo, las declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos de la administración y que tengan por objeto producir efectos de derecho, generales o individuales.

CONCEPTO LEGAL: La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 7, define el acto administrativo como: “Toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración  Pública.” A los efectos de la LOPA, solo se consideran actos administrativos, las decisiones emanadas de los órganos de la administración pública.

CONCEPTO AMPLIO:  Son todas aquellas declaraciones emanadas de los órganos del Estado, actuando en ejercicio de la función administrativa, productoras de efectos jurídicos. (Poder Legislativo, Poder judicial)

CONCEPTO RESTRINGIDO: Son todas aquellas decisiones emanadas de los órganos de la administración.

BREWER CARIAS: Señala que  Acto Administrativo es toda manifestación de voluntad de los órganos del Poder Ejecutivo – Administración Pública – en función administrativa, legislativa y jurisdiccional; de los órganos del Poder Legislativo en función administrativa y de los órganos del Poder Judicial en función administrativa y legislativa, tendientes a producir efectos jurídicos determinados.

CARACTERÍSTICAS:

1)    Todo acto administrativo es un acto jurídico, es decir, un acto voluntario y lícito, que contiene la declaración de voluntad, de juicio o conocimiento de individuos que conforman la administración pública, (capacidad legal) con el propósito de crear efectos jurídicos.

2)    Es un acto voluntario. Cuando la autoridad que lo dicta esta investida de poder discrecional, el ejercicio de este poder se traduce en una manifestación de voluntad, aún cuando en algunos casos esa manifestación puede ser de querer, o simplemente de conocimiento o de juicio.

3)    Es un acto dictado por autoridad administrativa. El funcionario que dicta el acto debe estar provisto de aptitud legal para tomar decisiones, por lo que los particulares no tienen capacidad para emitir actos administrativos.

4)    Producen efectos, ya sean generales o particulares.

5)    Son actos unilaterales. Solo consisten en las declaraciones de voluntad, hechas por funcionarios públicos investidos de autoridad.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

1)    Desde el punto de vista del Procedimiento:

Actos de trámite: Son aquellos actos que la administración dicta sin que medie ningún trámite previo. (Análogos a las sentencias interlocutorias)

Acto principal o definitivo:  Son aquellos actos dictados con el objeto de poner fin a un determinado procedimiento administrativo y debe contener la voluntad definitiva del órgano competente sobre la solicitud hecha.(Análogos a las sent. definitivas).

Acto de ejecución: Son aquellos actos administrativos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.

Actos firmes: Son aquellos actos que agotan la vía administrativa, constituyen la actuación final de la administración pública sobre un problema planteado, razón por la cual se dice que es un acto firme en vía administrativa. El acto que ponga fin a la vía administrativa, no podrá ser nunca un acto de trámite. Se entiende como un acto firme, aquel acto que ha sido objeto de todos los recursos administrativos previstos que hayan agotado la vía administrativa y que no sean susceptible de recursos jerárquico alguno. (art. 94 LOPA). Es la última palabra de la Administración, quedando agotada la vía administrativa para cualquier reclamación posterior y se abre para los agraviados la vía jurisdiccional.

    2) Por sus efectos:   

Generales: Son aquellos actos administrativos dirigidos a un número indeterminado de personas.

Particulares: Son los actos administrativos referidos a una o varias personas, pero todas ellas determinadas.-

   3) Según su contenido:

        Definitivos: Pone fin al asunto administrativo o causa estado. (art. 62. LOPA).

        De trámite: Es aquel acto que no pone fin al asunto, sino que tiene carácter meramente

        Preparatorio.-

  4) Según su manifestación de voluntad:

Expresos: La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo debe ser  expresa y formal. (art. 18 LOPA).

Tácito: Silencio Administrativo. La LOPA consagra el Acto Administrativo tácito de contenido negativo derivado del silencio administrativo. (art. 4. LOPA)

   5) Según su impugnabilidad:

           

Firmes: Son los actos que ya no pueden ser impugnados por vía ordinaria de recurso y sobre el cual el único recursos que se puede ejercer es el de revisión.

Impugnables: Es el acto administrativo que puede ser impugnado, bien sea por vía administrativa (recursos) o por vía contencioso administrativa.

6)    Desde el punto d e vista órganico:

Simples: Son aquellos formados mediante la declaración de voluntad de un solo órgano de la administración, que puede ser unipersonal o colegiado.

Complejo:Son aquellas declaraciones para cuya elaboración es necesaria la intervención de dos o más órganos de la administración

   

REQUISITOS PARA LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

 Requisitos de Forma: (art. 18 LOPA).

         Consisten en el contenido del acto, es decir, todo lo que debe contener un acto administrativo como manifestación externa de acuerdo con la exigencia legal, para tener plena validez. (LEGALIDAD FORMAL). El artículo 18 de la LOPA, nos  señala que todo acto administrativo deberá contener:

           

1)    Nombre del Ministerio u Organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.

2)    Nombre del órgano que emite el acto.

3)    Lugar y fecha donde el acto se dicta.

4)    Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

5)    Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

6)    La decisión respectiva si fuere el caso.

7)    Nombre del funcionario o funcionarios que lo suscriben con indicación de la titularidad con que actúen e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y la fecha del acto de delegación que confirió la competencia.

8)    El sello de la oficina.

El original del respectivo documento contendrá, según dispone el precitado artículo, la firma autógrafa del funcionario que lo suscriba. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad. En cuanto a los requisitos formales de los actos administrativos es necesario señalar el contenido del artículo 17 ejusdem, puesto que todos los actos administrativos deben tener forma de Decretos o Resoluciones, Ordenes o Providencias Administrativas, Instrucciones o Circulares.

REQUISITOS DE FONDO.

      Son los elementos esenciales de la naturaleza del acto y que la LOPA al definir el acto administrativo en su artículo 7, denomina requisitos. A saber:

1)    Competencia: No es precisamente un requisito del acto, sino un elemento externo, anterior al mismo. No existen en la Ley sancionada reglas referentes a la competencia, solo hay una referencia en el ordinal 4to del artículo 19 de la LOPA, al señalar que será absolutamente nulo el acto dictado por autoridades manifiestamente incompetentes. En términos generales para que un acto administrativo sea completamente valido es necesario que quien lo haya dictado sea competente, es decir, que para ello tenga facultad expresa que le haya sido conferida por una norma jurídica preexistente. La competencia de los órganos del estado no se presume, debe surgir del texto expreso de una norma jurídica, bien sea la Constitución, la Ley, el Reglamento u Ordenanzas. A falta de esta disposición expresa, la autoridad carece de competencia para efectuar el acto contemplado.

2)    Contenido: El acto administrativo, como lo indica la definición legal es una declaración, esto es, lo que la autoridad ha querido disponer para la cual esta facultada prohibir, autorizar, sancionar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar u ordenar en términos generales. El requisito para la validez del contenido es que sea posible y de legal ejecución, situación esta que se encuentra prevista en el artículo 19º  ordinal 3ero, pues de lo contrario estaría viciado el acto de nulidad absoluta.

3)    Objeto: Esta referido al fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo. No hay norma expresa que haga referencia al objeto, pero es obvio, que el objeto al igual que el contenido debe ser posible tanto material como jurídicamente. Toda manifestación de voluntad de las autoridades administrativas deberá concordar con el propósito o finalidad de la Ley.

4)    Motivación: El artículo 9º de la LOPA, señala que todos los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, es decir, que deberán contener la indicación de los hechos y fundamentos legales del acto. Por otra parte el precitado artículo esta referido solo a : a) Actos de efectos particulares y no generales; y b) a los actos definitivos y no los de simple trámite.

5)    Voluntad: Todos los actos administrativos emanados de la autoridad competentes deben ser voluntarios, lo que significa que el comportamiento del funcionario emisor, tiene que haber sido voluntario.

VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos son inválidos cuando han violado una norma constitucional o legal o cuando no cumplen con los requisitos de validez ya mencionados, por lo que en estos casos el acto administrativo esta viciado de nulidad absoluta o anulabilidad. La LOPA, contiene tres (3) causas de invalidez de los actos administrativos, ellas son: LA VIOLACIÓN DEL DERECHO, LOS VICIOS DE FONDO DE LOS ACTOS y LOS VICIOS DE FORMA.

La violación del derecho: Los actos administrativos son inválidos y pueden ser anulados, por violación del ordenamiento jurídico que rige la función administrativa, es decir, por violación de cualquiera de las fuentes del derecho administrativo. En este sentido pueden distinguirse dos grandes vicios de los actos administrativos: 1) El vicio de inconstitucionalidad, cuando el acto viole directamente una norma, un principio o garantía constitucional, en estos casos el acto sería inconstitucional y susceptible de ser anulado. 2) El vicio de ilegalidad propiamente dicho. Se produce cuando el acto viola una ley u otro cuerpo de normas de rango legal o sublegal, entendiéndose como fuentes de la legalidad administrativa. Ej: Art. 13 y 10 de la LOPA y art. 3 del Código Civil. En cuanto a este vicio de ilegalidad encontramos: a) Violación de la reserva legal: Los actos administrativos serán inválidos en los casos en que violen la reserva legal, prevista en la Constitución, en el sentido de que nadie puede ser sancionado por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido previsto por la Ley como delito o falta, igualmente no puede cobrarse ningún impuesto o contribución que no este establecido en la Ley. (art. 10 LOPA). b) Violación a la jerarquía de los actos: Ningún acto administrativo puede violar lo establecido en otro acto administrativo de mayor jerarquía, de lo contrario el acto es inválido y podrá ser anulado. c) Violación de los actos administrativos de efectos generales: Los actos administrativos de efectos generales, como los reglamentos, son esencialmente modificables o derogables por otros actos administrativos de efectos generales, por lo tanto estos actos no pueden ser modificados por actos administrativos de efectos particulares. (art. 13 LOPA). d) Retroactividad de los actos administrativos: Los actos administrativos tienen sus efectos hacia el futuro, a partir de la fecha en que fueron dictados, o de su publicación, pero jamás tendrán efectos retroactivos, por lo que todo efecto retroactivo de un acto administrativo lo viciaría de ilegalidad .(art. 3 Código Civil, 11 LOPA). e) Violación de la cosa juzgada administrativa: Los actos administrativos que originen derechos subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos para un particular, son irrevocables una vez que hayan quedado firmes. (art. 82 LOPA). Si un acto administrativo resuelve un caso ya decidido con carácter definitivo y que haya causado efectos particulares, se considera que ha violado la cosa juzgada administrativa y se sanciona esa invalidez con la nulidad absoluta , de conformidad con el ordinal 2º, del artículo 19 de la LOPA. f) Violación de los límites a la discrecionalidad: El poder discrecional de las autoridades administrativas, no es ilimitado, ni puede conducir a la arbitrariedad. El artículo 12 de la LOPA, señala que todos los actos administrativos deben mantener la proporcionalidad y adecuación entre su contenido y su motivación, así como su fundamento en la norma aplicable, por lo que su violación hace al acto administrativo anulable. g) Violación de las normas de ejecución: Los actos administrativos deben ser ejecutados por la administración en el término establecido y a falta de término, deben ser ejecutados inmediatamente. (art. 8 LOPA). El incumplimiento de las formalidades o la utilización de medios de ejecución no autorizados legalmente por el artículo 80 de la LOPA o en alguna otra ley vicia el acto de ilegalidad, por lo tanto lo haría invalido y susceptible de anulación.

VICIOS DE FONDO.

1) La incompetencia: Es el vicio que afecta los actos administrativos cuando los mismos han sido dictados por funcionarios que no están autorizados legalmente para dictarlos, esa incompetencia puede ser constitucional o legal. La primera se produce en dos casos,     bien porque esa persona carece en forma absoluta de competencia, usurpa la autoridad y ejerce su competencia sin legitimidad, o cuando un funcionario determinado asume las funciones atribuidas a otro órgano del estado, en estos casos los actos están viciados de nulidad absoluta, de conformidad con el ordinal 4º, del artículo 19 de la LOPA. La segunda consiste en el vicio de los actos administrativos dictados por funcionarios incompetentes, bien sea porque no tienen competencia alguna por la materia o el territorio o bien porque se extralimita en el ejercicio de las atribuciones que legalmente le son conferidas.

2)             Ausencia de base legal: Todo acto administrativo debe tener un fundamento legal, de conformidad con el ordinal 5º del artículo 18 de la LOPA, es decir, que debe contener la norma jurídica que sirvió de fundamento para emitir el acto.

3)             Vicios en el objeto: El objeto que se quiere o pretende obtener con un acto administrativo, debe ser posible, lícito y determinado.

4)             Falta de motivación:  Los actos administrativos deben contener la razón que justifica el acto, que consiste en los hechos sobre los cuales se fundamento el acto y que deben ser valorados  y apreciados por el funcionario emisor del acto.-

VICIOS DE FORMA.

Son aquellos vicios originados por el no cumplimiento de los requisitos y trámites procedimentales exigidos para la formación de la voluntad administrativa, encontramos dos formas: a) Vicios en el procedimientos constitutivo b) Vicio en la exteriorización del acto.

A)   Vicio en el procedimiento constitutivo: Los actos administrativos para que sea válidos deben ajustarse al procedimiento legal establecido y a los trámites, lapsos y etapas previstas en la Ley, por lo que la transgresión a los procedimientos de constitución de un acto, tendría como resultado final la inválidez de los actos. Esta violación de procedimientos puede ser de dos maneras: 1) Violación de los trámites y formalidades: Los actos administrativos dictados con transgresión del procedimiento para su formación estarían viciados en su forma, originando la nulidad relativa o anulabilidad. (art. 20 LOPA). 2) Violación de los derechos  de los particulares en el procedimiento: La violación de los derechos de los particulares en cualquier procedimiento administrativo, hace el acto susceptible de anulabilidad. (art. 20 LOPA. Ej: art. 49, 23,73 LOPA).

B)   Vicio en la exteriorización del acto: Consiste en el vicio originado por el no cumplimiento de las exigencias del artículo 18 de la LOPA, originándose un vicio de nulidad relativa o anulabilidad.

EFECTOS DE LOS VICIOS.

            No todos los vicios de los actos administrativos, producen las mismas consecuencias jurídicas. De conformidad con la LOPA, las ilegalidades originadas por los vicios o irregularidades de los actos administrativos, originan dos (2) tipos de consecuencias: la NULIDAD ABSOLUTA DE LOS ACTOS y LA NULIDAD RELATIVA DE ELLOS, llamada también ANULABILIDAD.

NULIDAD ABSOLUTA.

            Es la consecuencia de mayor gravedad derivada de los vicios de los actos administrativos y provocan que estos produzcan efectos, pues el acto nulo, de nulidad absoluta se tiene como nunca dictado y se califica como acto inexistente, pues sus vicios son de orden público. La LOPA, en su artículo 19, indica expresamente cuales son los actos emitidos por la administración que se consideran absolutamente nulos:

1)    Cuando una norma constitucional así lo determine. (arts. 25 y 138 C.N)

2)    Cuando el acto haya resuelto una cuestión decidida en forma definitiva anteriormente.

3)    Cuando el acto es de imposible e ilegal ejecución.

4)    Cuando el acto ha sido dictado por funcionarios manifiestamente incompetentes.

5)    Cuando el acto ha sido dictado sin observancia de los procedimientos legales establecidos.

Los vicios que producen la nulidad absoluta de los actos administrativos no pueden ser subsanados.

CARACTERÍSTICAS DE LA NULIDAD ABSOLUTA.

1)    Ineficacia inmediata: El efectos inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de intervención judicial.

2)    Es de efecto general: La nulidad absoluta opera contra todos los hombres (erga homes), cualquier persona puede instar la nulidad, pero el Juez por iniciativa propia puede apreciarla en cualquier momento.

3)    La administración no puede subsanarla: La nulidad absoluta no puede ser convalidada por la administración y supone la nulidad de los actos posteriores que tengan como fundamento el primer acto administrativo nulo.

EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA.

            El acto nulo de nulidad absoluta no puede crear ni producir ningún efecto, derecho u obligación. La Corte Suprema de Justicia ha establecido en algunas de sus sentencias que los actos administrativos nulos de nulidad absoluta se tienen como si nunca se han dictado. Ej: Un acto administrativo cuyo contenido sea delito. Por otra parte, el acto nulo de nulidad absoluta, es impugnable en cualquier momento y así sucede en vía administrativa, pues el artículo 83 de la LOPA permite que a solicitud de parte, en cualquier momento la administración pueda revocarlos. Además los funcionarios que emiten actos administrativos nulo de nulidad absoluta incurrirían en responsabilidad penal, administrativa y civil.

NULIDAD RELATIVA.

            Todos los otros vicios de los actos administrativos que no produzcan la nulidad absoluta, producen la nulidad relativa del acto, (art. 20 LOPA), es decir, que la nulidad relativa la originan los vicios que no llegaren a producir la nulidad absoluta y solo harán los actos anulables, es decir, viciados de nulidad relativa.

EFECTOS DE LA NULIDAD RELATIVA.

            Los actos administrativos viciados de nulidad relativa, producen todos sus efectos mientras no sean anulados, por lo que los efectos producidos mientras estuvo vigente son completamente válidos.

            Solo pueden ser impugnados en determinados lapsos, por lo que vencido esos lapsos es acto queda firme.

            Puede ser convalidado por la administración, subsanando los vicios. (art. 81 LOPA).

            Estos vicios de anulabilidad pueden afectar la totalidad o parte del acto administrativo. (art. 21 LOPA).

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

            Para que todo acto administrativo sea eficaz, se requiere que sean formalmente conocidos por sus destinatarios; si se trata de un acto de efectos particulares, en principio debe ser notificado al particular y si es un acto de efectos generales debe ser publicado.

            Publicación: El artículo 72 de la LOPA, señala que todos lo actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, debe ser publicado en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo político territorial que tome la decisión. Igualmente deberán publicarse los actos administrativos de efectos particulares cuando así lo exija la ley. (art. 72 LOPA).

            Notificación: El artículo 73 de la LOPA, establece la obligación de que sean notificados para que comiencen a surtir efectos los interesados de todo acto administrativo de carácter o efectos particulares, que afecten los derechos subjetivo o los intereses legítimos, personales y directos de un interesado. Este tipo de notificación exige requisitos, a saber: La notificación del acto debe contener el texto íntegro del mismo; debe señalar igualmente los recursos administrativos que proceden contra el acto que se está notificando, con los términos para ejercerlo y de los órganos ante los cuales puede interponerlo. La notificación debe entregarse en el domicilio o residencia del interesado o la de su apoderado constituido formalmente por documento poder debidamente autenticado. (art. 75 LOPA). Puede suceder que la notificación sea impracticable, bien porque no se conozca el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado, o porque no haya nadie, en

términos generales no habiendo forma de practicar la citación, ya que esta no se puede dejar físicamente en el lugar, se procederá entonces a la publicación del acto en un diario de los de mayor circulación en la entidad territorial donde se encuentre la autoridad que conozca del asunto, y en este caso se entiende que el interesado queda notificado a los quince (15) días hábiles después de la publicación, debiendo advertirse ese hecho en el aviso.-